解讀政府采購、政府購買服務和政府付費

在國家政策的大力扶持下，我國政府和社會資本合作（PPP）項目迎來了跨越式發(fā)展，無論是項目總量還是簽約項目均持續(xù)增長，并不斷在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域深入推廣。隨著實踐的深入發(fā)展，如何精確把握政府購買服務、政府付費和政府采購的概念，準確把握三者的聯(lián)系與區(qū)別顯得尤為重要。

一、三者的概念

（一）政府采購

政府采購也稱公共采購，廣義來講，包含采購政策、采購程序、采購過程及采購管理，是一種對公共采購管理的制度。狹義的政府采購，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二條，政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。并非所有的政府采購都要適用《政府采購法》，適用《政府采購法》的政府采購所使用的必須是財政性資金。

財政部于2014年發(fā)布實施的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》財庫〔2014〕215號，將政府和社會資本合作項目（PPP項目）也納入到政府采購范疇。

政府采購的主體包括各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織。采購資金全部或部分來自財政性資金，財政性資金包括預算資金、預算外資金和政府性基金。使用財政性資金償還的借款，視同為財政性資金。政府采購的內(nèi)容應當是依法制定的《集中采購目錄》以內(nèi)的貨物、工程和服務，或者雖未列入《集中采購目錄》，但采購金額超過了規(guī)定的限額標準的貨物、工程和服務。

（二）政府購買服務

政府購買服務又稱政府購買公共服務，從本質(zhì)上講，是政府采購的一部分。財政部《政府購買服務管理辦法（暫行）》第2條規(guī)定：本辦法所稱政府購買服務，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。

政府購買服務的特征：第一，政府購買公共服務的主體是政府，包括政府相關部門；第二，政府購買公共服務的客體是社會組織與企事業(yè)單位；第三，政府購買的服務不同于私人服務。包括政府內(nèi)部的服務（服務對象是政府機構和政府官員自身）和公共服務（服務對象是除政府以外的其他社會機構和公眾）兩種。

（三）政府付費

政府付費僅指項目資金的來源方式。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》財金〔2014〕113號第11條規(guī)定：政府和社會資本合作項目回報機制，主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。由此可見，政府付費是指項目的回報機制，是相對于使用者付費和可行性缺口補助而言的，并且主要適用于PPP領域。

二、聯(lián)系與區(qū)別

政府采購是一個總括概念，包含了政府購買服務。政府付費是PPP項目的一種付費機制，其也具有政府使用財政性資金支付的表象特征，容易和政府購買服務以及政府采購相混淆。

（一）共同特征

首先，主體都是政府。其次，都是政府使用財政性資金的一種行為。最后，從本質(zhì)上講，政府付費型PPP和政府購買服務都屬于政府采購的一種模式。

（二）三者區(qū)別

首先，三者適用領域不同。政府付費僅適用于PPP項目中社會資本通過與政府合作運營項目獲得的資金來源，屬于政府與社會資本在公共設施領域建立的一種長期合作關系；政府購買服務指政府向社會力量購買除貨物、工程、日常消耗需要的服務之外的能由社會力量提供的無形服務，不包括投資建設公共基礎設施；政府采購泛指政府對貨物、服務和工程進行購買的一種行為。

其次，三者依據(jù)的法規(guī)不同。政府采購既是國家行為，又是一種行政管理制度，依據(jù)的是《政府采購法》；政府購買服務和政府付費型PPP的操作規(guī)范不能突破政府采購法的原則性規(guī)定，但是這兩者在各自領域又都有特殊規(guī)定，分別適用《政府購買服務管理辦法（暫行）》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》。針對PPP采購，財政部已形成了相對完整的采購法制體系，作為《政府采購法》的“特別法”，PPP采購可以依據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》等法規(guī)用政府付費的方式采購公共工程及公共服務。

最后，三者的操作程序也不同。政府采購和政府購買服務不需要物有所值評價、財政承受能力論證等，且無需參與后續(xù)項目運營，可以按規(guī)定程序確定承接主體后，購買主體應當與承接主體簽訂合同，并可根據(jù)服務項目的需求特點，采取購買、委托、租賃、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等形式。在程序及操作流程上較為簡單。政府付費型PPP需要編制實施方案及其他一系列評估報告，政府要參與后期運營并對項目進行績效考核。