轉(zhuǎn)型倒計(jì)時(shí)——從地方融資平臺(tái)角度解讀國辦發(fā)[2018]101號(hào)文

10月31日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2018]101號(hào)，以下簡稱為《意見》），《意見》明確指出了彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域“短板”的九個(gè)重要領(lǐng)域，并從十個(gè)方面進(jìn)一步提出了相應(yīng)的配套措施。從城投行業(yè)的角度來看，尤為值得關(guān)注的是配套措施中第六條提出了“合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求”的一系列舉措。部分業(yè)內(nèi)人士、專家認(rèn)為，對于城投行業(yè)而言，這是“冬去春來”的重大利好政策，而筆者認(rèn)為，在中央全面摸底地方隱性債務(wù)的大環(huán)境下，該政策的出臺(tái)，實(shí)則是給融資平臺(tái)類企業(yè)開啟了“市場化轉(zhuǎn)型”倒計(jì)時(shí)。

一、政策分析

《意見》的出臺(tái)，是對7月23日國常會(huì)提出“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則保障融資平臺(tái)公司合理融資需求”的延續(xù)與補(bǔ)充，核心內(nèi)容有以下三方面：

（一）路徑相同，效果不同

以國發(fā)[2014]43號(hào)文為起點(diǎn)至《意見》出臺(tái)，中央對于融資平臺(tái)類企業(yè)政策調(diào)整的大致脈絡(luò)如表1所示。

表1 主要政策與趨勢

根據(jù)表1概括的政策趨勢可以看出，《意見》的出臺(tái)，似乎又是“熟悉的配方”（與2015年的40號(hào)文類似，《意見》指出，對必要在建項(xiàng)目繼續(xù)融資，避免爛尾），但考慮到隱性債務(wù)賬本及處理方式尚未公布，以及目前融資平臺(tái)類企業(yè)融資的渠道及資金取得難度，《意見》對于城投行業(yè)未來發(fā)展的影響，絕不是“熟悉的味道”，最主要的原因就是能用的融資渠道已經(jīng)“所剩無幾”。在87號(hào)文徹底封閉由政府購買服務(wù)所構(gòu)建的各類融資渠道后，除了棚戶區(qū)改造項(xiàng)目之外，實(shí)體化經(jīng)營能力不足的融資平臺(tái)類企業(yè)幾乎再無任何途徑獲取項(xiàng)目建設(shè)資金；有部分實(shí)體業(yè)務(wù)的企業(yè)，也無一例外的受到了融資成本上升的沖擊，在中央積極推行地方政府專項(xiàng)債券，以及央行定向降準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)條件下，即便《意見》要求金融機(jī)構(gòu)有所作為，對于大多數(shù)核心主業(yè)尚不明確的融資平臺(tái)類企業(yè)而言，金融機(jī)構(gòu)除了按政策要求維持其資金周轉(zhuǎn)之外，對于拓展其資金來源，實(shí)則“有心無力”。

（二）緩釋風(fēng)險(xiǎn)

與國辦發(fā)[2015]40號(hào)文不同，《意見》的一大看點(diǎn)就是要求金融機(jī)構(gòu)以“風(fēng)險(xiǎn)緩釋”為原則，防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。目前，融資平臺(tái)類企業(yè)所涉及的政府隱性債務(wù)主要有兩大來源，一是為了維護(hù)地方政府“低負(fù)債”形象，未按照財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)文的要求，把實(shí)際上應(yīng)該由地方政府償還的債務(wù)歸為企業(yè)債務(wù)；二是在2015年1月1日之后，通過違規(guī)擔(dān)保、財(cái)政托底、政府購買服務(wù)、融資代建、偽PPP等多種方式形成的債務(wù)。根據(jù)《意見》的要求，如果融資平臺(tái)企業(yè)在償還該類債務(wù)時(shí)遇到困難，則可通過與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，以展期或債務(wù)重組的方式維持資金周轉(zhuǎn)——前提條件是不增加地方政府隱性債務(wù)，也就是說，即便目前尚不清楚隱性債務(wù)的規(guī)模與處置方式，維持存量隱性債務(wù)的周轉(zhuǎn)資金，已經(jīng)完全是企業(yè)行為（可以理解為，自《意見》下發(fā)之日起，融資平臺(tái)新產(chǎn)生的任何債務(wù)，與地方政府再無關(guān)聯(lián)），這是《意見》的另一大看點(diǎn)。

（三）支持轉(zhuǎn)型

《意見》的第三大看點(diǎn)就是明確支持融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型。與財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文（提出推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)）相比，《意見》實(shí)際上已經(jīng)向大部分尚未啟動(dòng)轉(zhuǎn)型工作，且身負(fù)政府隱性債務(wù)的融資平臺(tái)類企業(yè)指出了主動(dòng)開啟轉(zhuǎn)型工作的最后時(shí)間節(jié)點(diǎn)——以政府隱性債務(wù)處理方式明確后為限：對于大多數(shù)融資平臺(tái)類企業(yè)而言，轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)就是要構(gòu)建核心主業(yè)，并根據(jù)核心主業(yè)培育關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)體系，依托具有造血能力的業(yè)務(wù)體系，才能打開市場化融資渠道，形成良性循環(huán)——如果某傳統(tǒng)融資平臺(tái)公司在隱性債務(wù)處理方式明確之后仍未啟動(dòng)，從金融機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，必然無法接受“無限期”維持其債務(wù)資金周轉(zhuǎn)的條件（除非政府剝離企業(yè)全部隱性債務(wù)），緩釋風(fēng)險(xiǎn)并不代表不發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)；從地方政府（尤其是有擁有多家融資平臺(tái)類企業(yè)的）的角度出發(fā)，在隱性債務(wù)處理方式明確之后，與其竭盡全力幫助所有融資平臺(tái)類企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，不如通過合并、重組等方式，將應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的債務(wù)集中至某一融資平臺(tái)類企業(yè)（不排除依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》的精神，對嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的融資平臺(tái)公司實(shí)施破產(chǎn)重整或清算），扶持其他未承擔(dān)債務(wù)的企業(yè)發(fā)展壯大。由此可見，從融資平臺(tái)企業(yè)的角度出發(fā)，早轉(zhuǎn)型早主動(dòng)，主動(dòng)作為才有可能在存量隱性債務(wù)的劃分上與政府達(dá)成“友善博弈”，《意見》絕不是重磅利好，而是最后一根稻草——要么轉(zhuǎn)型自救，要么被隱性債務(wù)壓垮。

二、轉(zhuǎn)型路徑

從短期角度出發(fā)，“退出平臺(tái)”或許能夠起到“保融資”的效果（《意見》指出，按照一般企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺(tái)公司審核放貸），但是退臺(tái)程序較為復(fù)雜，且需要銀監(jiān)部門的審核；從中長期角度出發(fā)，只有切實(shí)轉(zhuǎn)型，才能為融資平臺(tái)企業(yè)提供長效發(fā)展動(dòng)力，轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)企業(yè)在城市發(fā)展過程中的角色轉(zhuǎn)變：即有城市建設(shè)的“項(xiàng)目金主（融資者）”轉(zhuǎn)變?yōu)椤绊?xiàng)目投資者”或“項(xiàng)目管理者”，無論轉(zhuǎn)為哪一種角色，其核心問題都是“要效益”——只有“要到效益”，平臺(tái)公司才有能力去化解存量債務(wù)。

（一）項(xiàng)目投資者

目前，可通過PPP模式來實(shí)現(xiàn)這一角色的轉(zhuǎn)變（《意見》中強(qiáng)調(diào)了采用PPP模式彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域短板）。平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目有兩種方式：一是以政府方出資代表的身份（符合財(cái)金[2014]113號(hào)文的規(guī)定，安慶外環(huán)北路的政府方出資代表就是安慶城投）參與PPP項(xiàng)目，二是以社會(huì)資本方的身份參與PPP項(xiàng)目（國辦發(fā)[2015]42號(hào)文已明確指明了路徑：對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系）。

無論采用哪一種方式，平臺(tái)公司都可通過投資占股，獲取合理回報(bào)（獲取回報(bào)的權(quán)利是由《PPP項(xiàng)目合同》進(jìn)行約定的，穩(wěn)定而有保障）。作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目時(shí)，多數(shù)平臺(tái)公司因缺少施工承包資質(zhì)（少數(shù)具備施工承包資質(zhì)的平臺(tái)公司則可獨(dú)立參與，既獲取投資回報(bào)，又獲取施工利潤），故采用聯(lián)合體方式（平臺(tái)公司作為財(cái)務(wù)投資人，聯(lián)合具備施工承包資質(zhì)的建設(shè)單位）介入，并通過聯(lián)合體成員內(nèi)部的股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)全部或部分資本退出。

除此之外，產(chǎn)業(yè)投資（如投資入股當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)企業(yè)）、股權(quán)投資（如參股金融機(jī)構(gòu)）等方式，也是融資平臺(tái)企業(yè)在轉(zhuǎn)型過程中的重要抓手，能夠在獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“管好資本”的目標(biāo)。

（二）項(xiàng)目管理者

實(shí)現(xiàn)這一角色的轉(zhuǎn)變主要依托于代建制度（國發(fā)[2004]20號(hào)文明確指出，對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位）。目前，部分平臺(tái)公司已利用其運(yùn)作過公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，開展了代建業(yè)務(wù)，并已擁有一批具備一定資質(zhì)，精通項(xiàng)目管理全流程的業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)。

依托政府性項(xiàng)目代建業(yè)務(wù)（包含前期工作階段代理與項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施代理），可以實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的“軟化”與“服務(wù)化”，尤其是通過一定時(shí)間的業(yè)務(wù)積累與學(xué)習(xí)（兩年左右），平臺(tái)公司能夠通過并購、參股或內(nèi)部挖潛等方式，培育出工程貿(mào)易類業(yè)務(wù)。

業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的軟化，尤其是通過參股或并購方式開展的服務(wù)業(yè)務(wù)，不僅是平臺(tái)公司構(gòu)建實(shí)體化運(yùn)營業(yè)務(wù)板塊的手段之一，也是平臺(tái)公司通過混合所有制實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)改革的重要嘗試，具有深遠(yuǎn)意義。

三、結(jié)語

《意見》的出臺(tái)，反映出中央政府控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以及“強(qiáng)迫”融資平臺(tái)類企業(yè)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立的堅(jiān)定決心，在隱性債務(wù)“利劍高懸”，且融資渠道受限的環(huán)境下，轉(zhuǎn)型發(fā)展，市場化運(yùn)作，對于平臺(tái)公司而言，已不再是“盡快實(shí)現(xiàn)”之類的口號(hào)或標(biāo)語，而是攸關(guān)企業(yè)格局的存亡之道，不可不察。